L'avis de Gilles Bazin sur l'évolution de la Politique Agricole Commune

Publié le par Michel Sorin

La PAC est une machine à exclusion économique favorisant les inégalités

 

La revue de presse de l’Apli signale ce jour un article intéressant paru en mai 2014 dans un Hors-série de Alternatives Economiques. L’auteur est Gilles BAZIN, professeur émérite de politique agricole à l'AgroParisTech, membre de l’Académie d’Agriculture de France (voir ce rapport présenté en 2010, dans le cadre de l’Académie : Quelle PAC pour quelle agriculture). Le titre : Une PAC à la carte

La politique agricole commune aux Vingt-Huit l’est de moins en moins. Fraîchement réformée, elle permet à chaque État membre de distribuer les aides comme bon lui semble. Plus de liberté pour plus d’inégalités ?

Alors que le chômage explose dans l’Union européenne (UE), cinq millions d’emplois d’agriculteurs y ont été perdus depuis 2000 (dont 400 000 en France) et environ douze millions d’exploitations subsistent aujourd’hui. La violence de cette hémorragie est due en bonne partie à une politique agricole commune (PAC) devenue une véritable machine à exclusion économique, favorisant l’agrandissement des exploitations au détriment de l’installation de nouveaux entrants.

Mise en place en 1962, la PAC avait pour objectif d’assurer la sécurité alimentaire des États membres en soutenant par des prix garantis des productions stratégiques : céréales, lait, viande, sucre. Cependant, cette politique a si bien réussi que l’Europe est devenue, au cours des années 1980, structurellement excédentaire. Non seulement les coûts de la PAC se sont envolés – ils ont doublé entre 1980 et 1990 alors que l’UE à 10 ne faisait que s’élargir à l’Espagne et au Portugal – mais l’Europe s’est retrouvée accusée par le Gatt, l’ancêtre de l’OMC. Non sans raison car elle contribuait à déstabiliser les marchés agricoles internationaux en y déversant ses excédents subventionnés.

Cette situation a motivé la réforme de 1992 inspirée par la politique agricole américaine : une baisse des prix garantis de 45 % pour les céréales et de 30 % pour la viande bovine, compensée par des aides directes par hectare et par animal calculées sur des références historiques de manière à maintenir peu ou prou pour chaque exploitant le niveau des soutiens antérieurs. C’est l’origine des aides directes reçues toujours aujourd’hui par les éleveurs et les céréaliers, mais non par les maraîchers, arboriculteurs ou viticulteurs dont les productions n’ont jamais fait l’objet, à la différence des productions jugées stratégiques comme les céréales, de mesures de soutien de marché.

Effets pervers

Cette réforme, qui a permis de stabiliser le coût budgétaire de la PAC, a par la suite été approfondie. L’année 2003 a vu le quasi-abandon des mesures de soutien aux marchés et l’instauration d’un droit à paiement unique (DPU) par hectare, toujours calculé sur la base de références historiques et versé au producteur quelle que soit sa production (même en cas de gel des terres), ce qu’on appelle les aides découplées. Sur un budget de la PAC de 55 milliards d’euros en 2013, 37 milliards sont des aides directes aux producteurs (premier pilier), dont 32 milliards d’aides découplées et attribuées chaque année aux mêmes agriculteurs quels que soient les cours sur les marchés. Le développement rural (ou deuxième pilier) qui soutient entre autres l’agriculture biologique, les zones défavorisées, l’installation des jeunes agriculteurs, mobilise 15 milliards d’euros, auxquels il faut ajouter des cofinancements nationaux qui vont de 25 % à 50 % selon les États.

Les effets pervers de cette PAC sont nombreux. Les aides par hectare (350 euros aujourd’hui en moyenne en France, avec de fortes disparités régionales), non plafonnées et assimilables à une rente, encouragent l’agrandissement au détriment de l’emploi agricole. En 2011, 12 % des agriculteurs européens ont ainsi capté les trois quarts des aides directes (en France 10 % des producteurs ont reçu le tiers de l’enveloppe des aides PAC). Ces aides découplées des prix sont devenues injustifiables en période de forte hausse des cours, ce qui est le cas des céréales depuis quelques années.

Source d’inégalités entre les producteurs, les filières et les régions agricoles européennes, cette PAC de plus en plus critiquée a abouti en 2014 à une nouvelle réforme, dont les négociations, ces dernières années, ont été particulièrement liées au débat budgétaire européen. La PAC représente 40 % des crédits européens et la plupart des États du Nord de l’UE cherchent à en réduire le coût, s’opposant aux États bénéficiaires nets, dont la France. Pour la première fois de son histoire, le budget de l’UE va baisser (de 3,5 % sur la période 2014-2020, à 370 milliards d’euros) et l’enveloppe de la PAC a été amputée de 12 %. Dans ce cadre très contraint, le commissaire à l’agriculture Dacian Ciolos ambitionnait de rééquilibrer les aides vers les agriculteurs qui en ont le plus besoin et de « verdir » la PAC. Mais face aux résistances de certains États membres, parmi lesquels le Royaume-Uni ou les Pays-Bas, et celles de lobbies agricoles, puissants en France, le compromis final a donné beaucoup de flexibilité aux Vingt-Huit pour redistribuer les aides européennes. La politique agricole commune est de fait devenue une politique à la carte avec un accroissement des risques d’inégalités entre États membres, notamment ceux qui, comme la Grèce ou l’Espagne, n’ont plus les moyens budgétaires de soutenir le deuxième pilier.

Redistribution limitée

En France, qui bénéfice du cinquième des aides directes de la PAC et où celles-ci représentent certaines années l’équivalent du revenu net de l’ensemble des agriculteurs du pays, le débat s’est cristallisé sur la redistribution des soutiens. Le ministre français de l’agriculture a obtenu de Bruxelles la possibilité de modifier la distribution de 30 % des paiements directs en renforçant le niveau des soutiens sur les premiers hectares exploités (dans la limite de la moyenne nationale de 52 hectares). Cette option permet de renforcer les aides aux exploitations petites et moyennes, nombreuses dans l’élevage, l’arboriculture ou le maraîchage, et favorise donc le maintien de l’emploi. Cette redistribution, soutenue par la Confédération paysanne et les Jeunes agriculteurs mais combattue par la FNSEA et les lobbies céréaliers, a été finalement limitée à 20 % des aides directes par François Hollande en octobre 2013. Le transfert des grandes exploitations céréalières ou d’élevage intensif vers les agriculteurs moins favorisés devrait se monter à environ 1 milliard d’euros (sur 7,5 milliards de paiements directs).

Le changement dans la continuité

Cette redistribution n’est pas négligeable. Cependant, Paris a décidé qu’elle serait mise en place très progressivement (sur quatre années) et qu’en aucun cas, un agriculteur ne pourrait voir ses aides directes baisser de plus de 30 %. Or rien n’interdit à un État membre de fixer le même montant d’aides à l’hectare pour tous, ce que l’Allemagne a fait au niveau de ses Länder. En France, où les écarts hérités du passé sont très importants (de 120 euros/ha en moyenne dans le Languedoc-Roussillon à 347 euros/ha en moyenne en Alsace), les situations acquises continueront donc à jouer un rôle important dans la répartition des soutiens à l’horizon 2020.

Au final, la nouvelle PAC de 2014 réforme à la marge un système d’aide fondé depuis trente ans sur le nombre d’hectares exploités (en propriété ou en fermage) et non sur le niveau réel des revenus des agriculteurs et leur évolution. Cette rigidité dans l’affectation des soutiens publics limite les moyens d’intervention vers des productions en difficulté structurelle, comme le maraîchage ou l’arboriculture, ou fragilisées par les crises, comme l’élevage. Pour consolider une agriculture diversifiée et créatrice d’emplois, il faudrait au contraire diriger les soutiens vers les exploitations dont la viabilité est affectée par des évolutions négatives de prix ou de charges. Les aides devraient donc être variables, modulables chaque année en fonction des évolutions de marché, comme c’est le cas aux États-Unis. Ces soutiens pourraient par ailleurs être plafonnés par actif afin de limiter les effets de rente, et mieux conditionnés qu’ils ne le sont aujourd’hui à des pratiques agricoles respectueuses de l’environnement. Aujourd’hui, les mesures de rééquilibrage introduites par la nouvelle PAC ne permettront pas d’inverser la tendance lourde à la disparition des exploitations, à la concentration foncière et à la céréalisation de l’agriculture française, destructrice d’emplois et de valeur ajoutée.

 Lire ces articles concernant la PAC :

- Jean-Louis Porry : l'agriculture française sous l'emprise du libéralisme

- André Pflimlin : une nouvelle grave crise laitière se prépare en Europe

- Quotas laitiers supprimés en 2015 : l'inquiétude des producteurs de lait

Cet article est le 178ème paru sur le blog CiViQ et le 27ème dans la catégorie Agriculture Alimentation

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